“飞地”选在哪儿

宝安看中江门大泽园区

今年6月，江门重点规划建设4个“万亩园区”，而资金不足一直是江门园区开发的一大重要制约因素。江门一位参与园区工作多年的政府官员表示，“单靠财政我们是没办法做的。必须依靠市场化来做。”而飞地合作是市场化的方式之一。

今年3月，江门市委书记林应武率队到深圳宝安区考察，据报道，他提议宝安来江门找一块“飞地”，并为“江门乃至粤港澳大湾区内城市间开展‘飞地经济’合作进行探索”。

江门市副市长许晓雄也说：“深圳每年有1000亿元的投资溢出，如果两地深入合作，有序引导深圳的技术、资本、管理、理念等资源向江门转移，这在促进江门加快发展的同时，也将有力支撑深圳产业结构调整和转型升级。”

今年5月，深圳宝安区派出考察组到江门市考察，对其中大泽园区表达了更浓厚的合作兴趣。近几年的交通基建推进，这片土地价值已经凸显。在合作模式上，双方已经表达意向，将会是比较纯粹的“飞地”模式，即江门让渡主导开发权，参照宝安(龙川)产业转移工业园的做法，双方共进成立园区公司对土地进行一次开发，并负责招商、运营，主体仍然是深圳宝安。在项目准入等政府职能方面，则由双方共同组成的园区管委会履行。

对深圳来说，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军认为：“深圳的土地成本、劳动力成本上升，有一些产业在深圳难以有生存空间，通过‘飞地经济’这样的合作模式，深圳可以有更大的发展空间。”

“飞地”主打产业

电子、制造、大健康等

飞地园区做什么产业？江门市经信局副局长何渝介绍，产业方向还需要双向讨论，江门感兴趣的一是先进装备制造业，二是深圳发达的电子信息产业。还有江门政府人士提出，“创新资源是深圳最大的优势”，有没有办法在江门孵化。

宝安考察组则建议在飞地园区产业上要有错位设计，既要有江门本地产业的基础，也要布局下一代产业。宝安区经济促进局副局长梁志说：“江门应考虑引进新兴产业，如海洋生物等海外投资愿望强烈的产业，实现弯道超车、产业差异化发展。”据初步商议，园区将重点引进电子信息、电器机械、大健康、大数据等产业，并借鉴宝安梧桐岛项目模式大力推动“工改工”，发展提升一批双创基地、众创空间，争取实现“一年启动、三年成型、五年突破”。

“飞地”利益分配

或参照宝安龙川园区模式

若合作成功，宝安和江门两地经济利益如何分配？日前，国家发改委、国土部、环保部等八部门联合印发了《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，创新“飞地经济”合作机制，发挥不同地区比较优势，优化资源配置，强化资源集约节约利用，提升市场化运作水平，完善发展成果分享机制，加快统一市场建设，促进要素自由有序流动，为推进区域协同发展做出新贡献。

目前省内一些飞地或类“飞地”园区，GDP、税收等就直接采用5：5的对半分成。如顺德清远(英德)经济合作区，这个规划面积36平方公里的园区，是目前全省最具代表性的飞地园区，双方明确约定了合作区互利共赢的利益分成机制，合作区GDP、规模以上企业工业总产值和增加值、固定资产投资、税收地方留成部分(除土地开发、出让、转让等产生的契税、耕地占用税收入外)以及能源消耗等统计数据，由顺德区、清远英德对半分享(担)。

深圳宝安(龙川)产业转移工业园亦是采取类似五五分成的办法。“深圳宝安与河源龙川合作的分成条件我们也完全可以接受，五五分成。”一位江门政府官员这样表示。

对产业项目的准入，在投资强度、亩产税收等方面，江门各区市标准不同，宝安飞地园区亦将相应地受到门槛的约束。目前两地讨论更多的是实施地点、合作模式等，关于政策优惠细节还没有具体展开。不过，届时该飞地园区作为省级产业转移园的组成部分，将享受到省有关优惠政策，园内企业均可享受零收费、用电、产业共建扶持等奖补优惠。

“深圳宝安到江门去，可以有两种方式，第一种是江门的基础设施的投资和建设可以由深圳宝安来提供，完善江门工业园区的基础设施；第二种是在深圳宝安找不到发展空间的企业可以到江门去。未来的税收可以采取分成的方式，深圳宝安可以把投入的部分回收回来。”中国宏观经济研究院研究员肖金成直言，“‘飞地经济’的核心是税收分成，两个政府通过市场化的方式取得回报，如果不是这样就不是‘飞地经济’了。”

专家观点

政府层面要做好制度设计

肖金成认为，“飞地经济”是两个地方政府按照市场原则形成的一种互利共赢的合作方式。“我投入资金到你这建设，招商引资，通过税收回收，保持财务平衡，这是典型的‘飞地经济’模式。”

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军说，在发展“飞地经济”的过程中，如果还是沿用过去依靠行政命令的那一套，可能会走许多弯路，这也是不可持续的。只有让各种要素根据市场需求形成自由有序的流动，才能使生产要素得到更合理的配置，才能更契合区域发展的需要。李佐军认为，“飞地经济”是两个区域整体的战略合作，政府层面要做好相关的规划、制度设计和利益分配。“利益分配没有统一的模式，‘飞地经济’也在起步阶段，各地可以根据自己的实际情况去探索。”他还指出，“飞地经济”与产业转移有明显的区别。产业转移往往是通过企业或项目来承接，是点与点的对接；“飞地经济”则往往是不同的行政区围绕某个园区共同建设展开，是面与面的对接。产业转移一般由某个行政区域为主导，另一个区域往往较为被动；“飞地经济”则一般是由两个或多个区域开展长期的全面协作，这种合作往往更深入、更立足长远。